KEBIJAKAN MONETER DALAM PEMBANGUNAN

Oleh :

AZHAR BAFADAL
A546010051 (PS. EPN)
Email: abafadal@yahoo.co.uk


I. Pendahuluan
Masalah dan cakupan dalam pembahasan makroekonomi dapat digolongkan atas empat kelompok besar, yaitu pertumbuhan ekonomi (growth), inflasi (inflation), pengangguran (unemployment) dan necara pembayaran (balance of payment). Untuk menangani persoalan-persoalan makroekonomi tersebut, misal ingin meningkatkan atau mengejar pertumbuhan ekonomi pada suatu tingkat tertentu, secara teoritis dapat didekati dengan dua cara, yaitu :
1. Demand management. Pendekatan ini dilakukan pada upaya pengendalian makroekonomi yang bertumpu pada pengelolaan permintaan agregat atau aggregate demand (AD), artinya demand management adalah kebijakan pengendalian makroekonomi yang utama. Ada dua kebijakan pokok dengan pendekatan ini yaitu kebijakan fiskal (fiscal policy) dan kebijakan moneter (monetary policy). Kebijakan fiskal biasanya eksekusinya lambat, karena untuk mengimplementasikannya harus melalui prosedur yang cukup panjang, misalnya perlu pembahasan (public hearing) dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Namun demikian, dari segi efektivitas kebijakan ini lebih ampuh. Di sisi lain, kebijakan moneter, merupakan kebijakan yang dapat dieksekusi secara cepat atau dapat dilakukan seketika, karena kebijakan ini dimiliki oleh otoritas moneter dalam hal ini Bank Indonesia. Namun, seringkali pengaruh kebijakan tersebut lambat dan tidak selalu seperti yang diharapkan dan biasanya sifatnya untuk mengatasi masalah dalam jangka pendek atau sesaat saja.
2. Supply Management. Upaya pengendalian makroekonmi dengan pendekatan ini sampai saat ini masih sulit dilakukan, karena menyangkut teknologi yang sifatnya jangka panjang. Teori Keynes yang merupakan demand side dari makroekonomi masih mendominasi kebijakan yang dipegang pada sebagian besar negara. Apa yang terjadi dengan harga dan output (GNP) hanya mengikuti apa yang terjadi dengan permintaan agregat. Sehingga kebijakan-kebijakan makro harus diarahkan bagaimana mempengaruhi permintaan agregat agar pada tingkat yang sesuai dengan yang diinginkan. Menurut dasar logika ini, penawaran agregat (aggregat supply) dianggap seolah-olah sebagai sesuatu yang (paling tidak dalam jangka pendek) tidak dapat dipengaruhi secara langsung, tetapi hanya secara tidak langsung lewat permintaan agregat. Akhir-akhir ini ahli makroekonomi mulai sadar akan pentingnya pengaruh kebijakan makro pada sisi penawaran (supply side), sehingga analisa makro dapat menjadi lebih berimbang. Kesulitan utamanya adalah bahwa sampai sat ini belum dapat dirumuskan hubungan yang jelas antara kebijakan-kebijakan makro dengan sisi penawaran ini. Setidak-tidaknya belum ada rumusan semantap atau semapan teori mengenai sisi permintaan (Boediono, 1995).
Dari uraian di atas menunjukkan bahwa pemikiran makroekonmi Keynes dengan demand managemant masih mendominasi dalam memecahkan persoalan-persoalan makroekonomi. Tulisan ini hanya akan membahas pengelolaan makroekonomi dari sisi demand management yaitu pada aspek kebijakan moneter.

II. Posisi dan Arti IS-LM Dalam Penentuan Kebijakan
Pada posisi normal, kurva LM mempunyai slope positif dan kurva IS berslope negatif. Dalam kasus-kasus ekstrim akan dijumpai dimana kurva LM dan IS salah satu atau kedua-duanya dapat vertikal dan horisontal. Uraian berikut memperlihatkan empat keadaan, dimana kurva LM horisontal, LM vertikal, IS horisontal dan IS vertikal, serta implikasi kebijakan yang harus diambil.
Kasus ekstrim pertama yaitu kurva LM vertikal. Kasus ini mendekati teori klasik, sehingga sering disebut kasus klasik. Keadaan ini terjadi jika tidak ada permintaan uang untuk spekulasi, sehingga total permintaan untuk uang menjadi inelastis sempurna dalam kaitannya dengan tingkat bunga, artinya permintaan uang sepenuhnya ditentukan oleh tingkat pendapatan. Pada kasus ini kebijakan fiskal tidak efektif. Pergeseran kurva IS akan meningkatkan atau menurunkan tingkat bunga dan tidak merubah income sehingga jika kebijakan fiskal dilakukan maka mengakibatkan complete crowding out. Oleh karenanya kebijakan yang efektif adalah kebijakan moneter yang menghasilkan peningkatan income, karena investasi meningkat sebagai akibat dari menurunnya tingkat bunga, seperti yang ditunjukkan pada Gambar 1.

IS LM LM’



r*


r’



y* y’ y

Gambar 1. Kurva LM Vertikal (Complete Crowding Out)
(Sumber Galbraith dan Darity, 1994)

Kasus ekstrim kedua yaitu kurva LM horisontal. Kurva LM ini horisontal karena permintaan uang yang bersifat elastis sempurna terhadap tingkat bunga. Pada kasus seperti kebijakan moneter tidak efektif, sebaliknya kebijakan fiskal akan sangat efektif, karena pergeseran ke kanan atas kurva IS sepanjang kurva LM yang horisontal akan meningkatkan income atau output tanpa mempengaruhi tingkat suku bunga. Kasus seperti ini sering disebut liquidity trap atau kasus Keynesian ( Gambar 2).

r




LM
r*


IS IS’



y* y’ y

Gambar 2. Kurva LM Horisontal (Liquidity Trap)
(Sumber Galbraith dan Darity, 1994)

Kasus esktrim ketiga yaitu kurva IS horisontal. Kurva IS yang horisontal ini terjadi jika investasi bersifat elastis sempurna terhadap tingkat bunga. Pada kasus ini suatu peningkatan dalam pengeluaran pemerintah tidak berpengaruh terhadap income, karena kenaikan yang kecil terhadap tingkat bunga itu akan menyebabkan investasi swasta menurun dengan jumlah yang sama (crowding out). Oleh karenanya kebijakan yang efektif adalah kebijakan moneter yang dapat meningkatkan income pada full employment tanpa mempengaruhi tingkat suku bunga. Hal itu diperlihatkan pada Gambar 3.


r
LM



IS






y* yf y

Gambar 3. Kurva IS Horisontal
(Sumber Galbraith dan Darity, 1994)

Kasus ekstrim keempat adalah kurva IS vertikal. Kasus ini terjadi jika konsumsi dan investasi sama sekali tidak respon terhadap tingkat suku bunga. Kebijakan yang efektif adalah kebijakan fiskal dan tidak akan terjadi crowding out. Peningkatan pengeluaran pemerintah dapat dengan cepat menghasilkan keadaan full employment seperti yang ditunjukkan pada Gambar 4. Sebaliknya kebijakan moneter tidak akan efektif pada kasus seperti ini.
r
IS LM





r*




y* yf y
Gambar 4. Kurva IS Vertikal
(Sumber Galbraith dan Darity, 1994)

III. Pengertian dan Instrumen Kebijakan Moneter
Kebijakan moneter adalah tindakan pemerintah (atau Bank Sentral) untuk mempengaruhi situasi makroekonomi yang dilaksanakan melalui pasar uang. Secara khusus, kebijakan moneter dapat diartikan sebagai tindakan makro pemerintah (Bank Sentral) dengan cara mempengaruhi proses penciptaan uang. Proses pencipatan uang ini dapat mempengaruhi jumlah uang beredar. Dengan mempengaruhi jumlah uang beredar pemerintah dapat mempegnaruhi tingkat suku bunga yang berlaku di pasar uang. Dan melalui tingkat suku bunga pemerintah dapat mempengaruhi pengeluaran investasi (I), dan selanjutnya permintan agregat (AD) dan pada akhirnya tingkat harga (P) dan output.
Dianggap atau diasumsikan bahwa setiap anggota masyarakat menghasilkan barang-barang dengan tujuan untuk dijual ke pasar, pertukaran dilakukan dengan menggunakan uang dan jasa-jasa sistem bank dan pasar uang maupun pasar modal yang keadaannya sudah berjalan dengan baik. Di dalam perekonomian yang mempunyai sifat-sifat yang demikian tingkat pengeluaran masyarakat dapat diatur dengan mempengaruhi penawaran uang dalam masyarakat atau mempengaruhi tingkat bunga. Kebijakan pemerintah untuk tujuan dan maksud yang demikian dinamakan kebijakan moneter. Kebijakan tersebut berkaitaan dengan berbagai kebijakan atau tindakan yang diambil untuk mengatur uang yang beredar serta biaya dan ketersediaan kredit dalam perekonomian.
Kebijakan moneter biasanya dilakukan oleh pemerintah, dalam hal ini Bank Sentral atau untuk Indonesia Bank Indonesia yang menurut undang-undang keberadaannya adalah independen. Seringkali Bank Sentral disebut sebagai otoritas moneter, karena dengan sifat independen tersebut Bank Indonesia mempunyai wewenang melakukan pengendalian uang yang beredar untuk maksud tertentu. Oleh karenanya perlu diketahui apa fungsi dan dari lembaga otoritas moneter tersebut.
Otoritas moneter adalah lembaga yang melaksanakan pengendalian moneter dengan fungsi (Bank Indonesia, 2001) :
1. Mengeluarkan dan mengedarkan uang kartal sebagai alat pembayaran yang sah
2. Memelihara dan menjaga posisi cadangan devisa
3. Melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap bank-bank
4. Memegang kas pemerintah
Kebijakan moneter yang akan dibahas disini berdasarkan asumsi yang diberikan di atas, dimana kebijakan yang akan diuraikan terutama untuk negara-negara maju seperti Amerika Serikat dan negara-negara Eropa. Sedangkan di negara-negara berkembang lainnya kebijakan seperti ini perlu dilakukan penyesuaian sesuai keadaan perekonomian yang bersangkutan, serta kesulitan-kesulitan dalam pelaksananya. Kesulitan dan permasalahan ini akan dibahas kemudian.
Pada umumnya di negara-negara maju, kebijakan moneter dilakukan dengan tiga instrumen kebijakan. Ketiganya adalah operasi pasar terbuka atau open market operation, kebijakan cadangan wajib minimum atau legal reserve ratio atau required reserve ratio (RRr), dan penentuan tingkat suku bunga diskonto (discount rate).
1. Kebijakan Pasar terbuka.
Kebijakan ini menaikkan dan menurunkan jumlah cadangan bank umum yang ada pada bank sentral untuk mempengaruhi penawaran uang. Hal tersebut dilakukan dengan membeli atau menjual surat berharga atau obligasi di pasar terbuka. Jika bank sentral ingin menambah suplai uang maka bank sentral akan membeli obligasi, dan sebaliknya bila akan menurunkan jumlah uang beredar maka bank sentral akan menjual obligasi.
2. Cadangan Wajib Minimum. Bank sentral umumnya menentukan angka rasio minimum antara uang tunai (reserve) dengan kewajiban giral bank (demand deposits), yang biasa disebut minimum legal reserve ratio. Apabila bank sentral menurunkan angka tersebut maka dengan uang tunai yagn sama, bank dapat menciptakan uang dengan jumlah yang lebih banyak daripada sebelumnya. Sebaliknya, apabila pemerintah menghendaki mengurangi jumlah uang yang beredar, yang sering disebut dengan tight money policy, dapat dilakukan dengan cara menaikkan minimum legal reserve ratio. Nilai dari multiplier moneter tergantung pada cadangan wajib minimum.
3. Penentuan Discount Rate. Apabila bank sentral menaikkan tingkat diskontonya maka jumlah uang nominal yang beredar akan cenderung berkurang, dan jika pemerintah menghendaki jumlah uang yang beredar bertambah, maka diskonto bank sentral harus diturunkan. Bank sentral merupakan sumber dana bagi bank-bank umum atau komersial dan sebagai sumber dana yang terakhir. Bank komersial dapat meminjam dari bank sentral dengan tingkat suku bunga sedikit di bawah tingkat suku bunga kredit jangka pendek yang berlaku di pasar bebas. Discount rate yang bank sentral kenakan terhadap pinjaman ke bank komersial mempengaruhi tingkat keuntungan bank komersial tersebut dan keinginan meminjam dari bank sentral. Ketika discount rate relatif rendah terhadap tingkat bunga pinjaman, maka bank komersial akan mempunyai kecendrungan untuk meminjam dari bank sentral.

IV. Efektifitas Kebijakan Moneter
Pada Gambar 5 menunjukkan cara kerja dan efektivitas kebijakan moneter. Kebijakan moneter menggeser kurva LM dari LM0 ke LM1, maka keseimbangan IS-LM berada pada :
1. Kisaran liquidity trap, yaitu bagian dari kurva LM yang horisontal. Kebijakan moneter pada kisaran in tidak akan efektif, karena tidak akan mampu menaikkan tingkat pendapatan nasional. Pada tingkat bunga yang begitu rendah harga surat berharga atau obligasi menjadi begitu tinggi, sehingga semua orang akan meramalkan akan terjadinya penurunan harga surat-surat obligasi. Dengan ramalan seperti itu, maka tambahan uang yang tersedia untuk spekulasi tidak dibelikan lagi untuk surat berharga melainkan disimpan dalam bentuk uang. Dengan bergesernya kurva LM ke kanan, pada kurva IS adalah IS1, maka titik keseimbangan IS-LM tidak pindah dari tempat semula (y1) dan tingkat bunga tetap r1. Keadaan liquidity trap ini sering dijumpai dalam masa depresi yang parah, dimana seolah-olah pasar uang “macet” sehinga kebijakan moneter tidak efektif.

r
IS3 LM0 LM1



IS2

IS1





r1





y1 y2 y4 y3 y5 y

Gambar 5. Efektifitas Kebijakan Moneter
Sumber : Kaunang, 2001

2. Kisaran intermediate atau daerah tengah, yaitu bagian dari kurva LM yang berada antara daerah klasik dan Keynes. Pada kasus ini, elastisitas tingkat bunga kurva LM lebih besar daripada nol. Akan tetapi lebih kecil daripada tidak terhingga. Pada kisaran ini kebijakan moneter mampu menaikan tingkat pendapatan nasional, tetapi tidak seefektif di daerah klasik.
3. Kisaran klasik, yaitu bagian dari kurva LM vertikal. Disebut daerah klasik karena dari daerah inilah kesimpulan secara teoritis dihasilkan oleh kaum klasik. Dengan peningkatan jumlah uang beredar yang sama, misal titik keseimbangan IS-LM berada di tengah-tengah, maka pertambahan pendapatan nasional hanya sebesar y2y4, sedangkan apabila titik keseimbangan IS-LM di dalam daerah klasik maka tambahan pendapatan nasional akan sebesar y3y5. Nilai y3y5 lebih besar dari y2y4 sehingga dapat disimpulkan bahwa kebijakan moneter efektif di daerah klasik.
Efektifitas kebijakan moneter mendapat kritikan dari ekonom Milton Friedman. Menurut Friedman bahwa kebijakan moneter tidak akan efektif karena satu hal, yaitu sulitnya diterka atau diperkirakan berapa besar dan kapan efeknya akan terasa, sebagaimana yang diutarakan pada pendahuluan tulisan ini. Friedman tidak mengatakan bahwa kebijakan moneter tidak akan mempunyai pengaruh terhadap situasi makro, tetapi menurutnya dalam praktek sulit untuk menentukan berapa besar dan kapan pengaruh dari suatu kebijakan moneter yang diambil hari ini, karena situasi makro selalu berubah. Sehingga besar kemungkinan efek kebijakan yang diinginkan untuk mengatasi situasi, misal triwulan atau catur wulan yang lampau baru muncul dan terasa pada triwulan atau catur wulan ini, sedangkan situasi makro triwulan atau catur wulan ini dapat saja sudah berubah. Keadaan seperti itu dikatakan policy lags dimana kebijakan moneter tidak efektif karena adanya perbedaan waktu antara diambilnya tindakan moneter dengan timbulnya efek kebijakan tersebut yang tidak dapat diketahui secara persis atau pasti.

V. Masalah dan Kesulitan Penerapan Kebijakan Moneter Di Negara
Berkembang

Pemerintah (dalam hal ini Bank Sentral) harus menggunakan kebijakan moneter untuk mempengaruhi pengeluaran swasta dan masyarakat ke arah yang dinginkan dalam kegiatan ekonomi dan pembangunan secara keseluruhan. Pada waktu resesi dan tingkat pengangguran tinggi, pemerintah harus berusaha meningkatkan seluruh pengeluaran masyarakat antara lain dengan cara meningkatkan penawaran uang dalam masyarakat. Meningkatknya penawaran uang akan mengakibatkan penawaran uang riil akan naik, sehingga kurva LM bergeser ke kanan bawah yang mengakibatkan tingkat suku bunga turun. Turunnya suku tingkat bunga menimbulkan gairah investasi yang pada akhirnya meningkatkan permintaan agregat, dan akhirnya menurunkan tingkat harga dan menaikkan output nasional. Kebijakan moneter yang dapat dilakukan untuk mecapai tujuan ini adalah mengurangi tingkat cadangan minimum, menurunkan tingkat bunga dan membeli surat-surat berharga dari masyarakat. Pada masa inflasi dan ekonomi yang memanas, kebijakan moneter dilakukan haruslah berjalan ke arah yang sebaliknya.
Kebijakan moneter yang dilakukan tersebut kurang besar efektifitasnya dalam melaksanakan fungsinya di negara-negara berkembang dibandingkan dengan di negara-negara maju. Namun demikian, kebijakan moneter masih tetap besar peranannya dalam menciptakan kestabilan ekonomi dan uang di negara berkembang. Bentuk kebijakan yang dilaksanakan perlu disesuaikan dengan masalah-masalah yang sebenarnya dihadapi oleh negara berkembang. Karena uang tunai merupakan bagian terbesar dari penawaran uang, maka kebijakan moneter bukan saja harus ditujukan untuk mempengaruhi penawaran uang yang diciptakan oleh sistem perbankan, tetapi harus pula meliputi usaha untuk mempengaruhi penawaran uang tunai yang beredar dalam masyarakat.
Pertambahan penduduk dan pendapatan masyarakat sebagai akibat dari usaha dan kegiatan pembangunan menyebabkan dari tahun ke tahun penawaran uang yang beredar harus ditambah (Tabel 1). Tabel tersebut menunjukkan bahwa setiap tahun selalu terjadi peningkatan uang beredar. Pada tahun 1996 jumlah uang kartal dan giral (M1) sebesar Rp 64.089 milyar dimana kontribusi uang giral lebih banyak (65%) dibandingkan uang kartal. Pada tahun 2000 M1 sebesar Rp 162.186 miliar. Data terakhir tahun 2001 sampai dengan bulan November mencapai Rp 171.383 milyar.
Dengan demikian, salah satu tugas dari kebijakan moneter adalah menyediakan pertambahan penawaran uang yang cukup sehingga usaha-usaha pembangunan dapat berjalan lancar. Pada masa terjadi kelebihan permintaan dan inflasi, penawaran uang dalam masyarakat harus dikurangi. Di negara-negara berkembang kebijakan ini harus mencakup juga kebijakan untuk mempengaruhi penawaran uang tunai dalam masyarakat, yaitu dengan berusaha menarik uang tersebut dari tangan masyarakat, sehingga akan menurunkan tingkat pengeluarannya. Cara yang dapat ditempuh dengan menarik uang tersebut ke dalam sistem perbankan, misalnya dengan cara memberikan bunga yang tinggi kepada nasabah deposito berjangka.
Tabel 1. Jumlah Uang yang Beredar, 1996-2001

Tahun Uang Beredar (Milliar Rp)
M2
M1
Uang Kartal (1) Uang Giral (2) (1) + (2) Uang Kuasi Jumlah
1996 22.487 41.602 64.089 224.543 228.632
1997 28.424 49.919 78.343 277.300 355.643
1998 41.394 59.803 101.197 476.197 577.381
1999 58.353 66.280 124.633 521.572 646.205
2000 72.371 89.815 162.186 584.842 747.028
2001* 73.139 98.244 171.383 650.308 821.691
Sumber : Bank Indonesia, 2001
Keterangan : * Data sampai dengan Bulan November

Kebijakan moneter yang harus dilakukan di negara berkembang pada umumnya lebih berat dan sulit jika dibandingkan dengan negara-negara maju. Faktor pertama yang menjadi penyebabnya bahwa tugas untuk menciptakan penawaran uang yang cukup sehingga pertambahannya dapat selalu selaras dengan jalannya pembangunan yang memerlukan disiplin yang kuat di kalangan otoritas moneter dan pemerintah. Kekurangan modal dan terbatasnya pendapatan pemerintah seringkali menimbulkan dorongan yang kuat kepada pemerintah untuk meminjam secara berlebihan kepada Bank Sentral. Kalau ini dilakukan, maka laju pertambahan uang tunai akan menjadi lebih cepat daripada yang diperlukan, akibatnya terjadi inflasi.
Kedua, bank sentral di negara-negara berkembang harus secara lebih teliti dan berhati-hati mengawasi perkembangan penerimaan valuta asing dan mengawasi kegiatan dalam ekspor dan impor. Kegiatan di sektor ini sangat mudah menimbulkan inflasi karena berfluktuasinya harga-harga bahan mentah yang diekspor, sehingga penerimaan dari kegiatan ekspor mengalami perubahan yang tidak teratur, adakalanya kenaikannya besar sekali dan adakalanya menjadi sangat merosot. Akibatnya dari naik turunnya pendapatan ekspor, akan bear pengaruhnya atas terjadinya ketidakstabilan ekonomi dan moneter serta ketidakstabilan pembangunan nasional.
Kebijakan moneter seyogyanya pula menjalankan langkah-langkah yang menjamin agar modal atau tabungan yang dikumpulkan dapat diarahkan penggunaannya kepada kegiatan-kegiatan yang lebih produktif. Biasanya, perbankan di negara berkembang lebih menitikberatkan kegiatannya dalam memberikan pinjaman kepada sektor perdagangan, karena seringkali lebih menguntungkan dan resikonya relatif lebih kecil. Di sisi lain, pembangunan ekonomi memerlukan perluasan pinjaman kepada sektor industri dan pertanian. Untuk menjamin agar dana tabungan yang dciptakan dapat mengalir ke sektor-sektor produktif tersebut, maka perlu dilakukan pengaturan dan pengawasan oleh pemeritah atau Bank Sentral dengan melaksanakan kebijakan moneter yang sesuai untuk tujuan tersebut.

VI. Kesimpulan
Berdasarkan pembahasan yang dilakukan, maka dapat ditarik kesimpulan :
1. Posisi atau slope dari kurva IS-LM akan mempengaruhi kebijakan moneter yang harus diambil oleh pemerintah (Bank Sentral) dan efektifitas dari kebijakan itu sendiri.
2. Tiga instrumen penting dalam kebijakan moneter dalam rangka mengendalikan jumlah uang beredar yaitu kebijakan pasar terbuka (open market operation), ketentuan cadangan wajib minimum (required reserve ratio), dan penentuan discount rate Bank Sentral.
3. Kebijakan moneter yang dilakukan di negara-negara berkembang seperti Indonesia kurang besar efektifitasnya dibandingkan di negara-negara maju, karena dalam penerapannya (enforcement) lebih berat dan sulit.


DAFTAR PUSTAKA

Bank Indonesia. 2001. Buletin Bulanan Statistik Ekonomi-Keuangan Indonesia. Vol III No. 12. Bank Indonesia. Jakarta.

Boediono, 1995. Ekonomi Makro. Edisi 4. BPFE. Yogyakarta

Branson, W. H., J. M. Litvack. 1981. Macroeconomics. Harper & Row, Publishers. New York.

Galbraith, J.K and W. Darity, Jr. 1994. Macroeconomics. Houghton Mifflin Company Boston Toronto.

Glahe, F. R. 1977. Macroeconomics Theori and Policy. Harcourt Brace Jovanovich, Inc. New York.

Kamaluddin, R. 1998. Pengantar Ekonomi Pembangunan. Lembaga Penerbit Fakultas Ekonomi Universitas Indonesia. Jakarta.

Kaunang, R. 2001. Kebijakan Moneter. Makalah Makroekonomi Lanjutan PS EPN IPB. Bogor.